小微企業(yè)是國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展的生力軍。支持小微企業(yè)加快發(fā)展，是增強(qiáng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展活力、實(shí)現(xiàn)全面建設(shè)小康社會(huì)戰(zhàn)略目標(biāo)的重要基礎(chǔ)。但小微企業(yè)發(fā)展存在穩(wěn)定性差、自身資產(chǎn)和可抵押品有限等先天因素，嚴(yán)重制約了小微企業(yè)貸款的可獲得性。國(guó)際上通行的有效做法之一，是為企業(yè)提供外部增信，即融資擔(dān)保。融資擔(dān)保機(jī)構(gòu)作為銀企間的紐帶，能夠有效促進(jìn)銀行對(duì)中小企業(yè)融資，從而把龐大的金融服務(wù)體系與融資條件不足又急需資金的小微企業(yè)有機(jī)聯(lián)系起來(lái)。其中，美國(guó)和日本的經(jīng)驗(yàn)值得借鑒。

　　美國(guó)中小企業(yè)融資擔(dān)保行業(yè)發(fā)展主要經(jīng)驗(yàn)

　　（一）歷史沿革。美國(guó)一直高度重視小微企業(yè)融資問(wèn)題。先后成立了重建金融公司（1932年）、國(guó)防小企業(yè)管理局（1950年）。1953年，經(jīng)國(guó)會(huì)批準(zhǔn)，在上述機(jī)構(gòu)基礎(chǔ)上成立了小企業(yè)管理局（SBA），SBA隸屬于美國(guó)聯(lián)邦政府獨(dú)立工作機(jī)構(gòu)。

　?。ǘ┵Y金來(lái)源。SBA資金由美國(guó)財(cái)政負(fù)擔(dān)，設(shè)置在各州、社區(qū)辦事處的運(yùn)營(yíng)資金由地方政府撥款。SBA通過(guò)提供融資擔(dān)保獲得保費(fèi)收入，赤字由聯(lián)邦政府提供財(cái)政補(bǔ)貼。由此可以看出，無(wú)論是其運(yùn)營(yíng)的初始資金、運(yùn)營(yíng)成本還是風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償資金，都是政府負(fù)擔(dān)，本質(zhì)上是政府承擔(dān)了成本和相關(guān)風(fēng)險(xiǎn)，以優(yōu)惠的條件幫助中小企業(yè)獲得貸款。

　?。ㄈ┍Ｕ蠙C(jī)制。一是法律保障。美國(guó)是最早制定中小企業(yè)基本法的國(guó)家之一。早在1950年參議院就設(shè)立了小企業(yè)臨時(shí)委員會(huì)，負(fù)責(zé)起草小企業(yè)相關(guān)法律，1953年《小企業(yè)法》正式出臺(tái)，奠定了美國(guó)小企業(yè)法律與政策的基礎(chǔ)。在此基礎(chǔ)上，1958年，美國(guó)國(guó)會(huì)通過(guò)了《小企業(yè)投資法》，授權(quán)SBA可以成立私人部門(mén)小企業(yè)投資公司。1980年頒布的《小企業(yè)經(jīng)濟(jì)政策法》規(guī)定，總統(tǒng)每年向國(guó)會(huì)遞交一份關(guān)于小企業(yè)狀況的報(bào)告。上述法律為SBA服務(wù)小微企業(yè)提供了比較完善的法律保障和制度保障。

　　二是機(jī)制保障。在完善的法律保障基礎(chǔ)上，美國(guó)形成三層機(jī)制保障。第一，比較完善的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)與設(shè)施。美國(guó)擁有比較完善、全面的征信數(shù)據(jù)庫(kù)、服務(wù)周到的信用中介機(jī)構(gòu)、發(fā)達(dá)的信用管理教育和高質(zhì)量的人力資源等等。第二，形成合力的管理、服務(wù)與監(jiān)督架構(gòu)。美國(guó)政府和法院，如聯(lián)邦貿(mào)易委員會(huì)、司法部、財(cái)政部、貨幣監(jiān)理署和聯(lián)儲(chǔ)系統(tǒng)等對(duì)信用的監(jiān)督和執(zhí)法發(fā)揮著重要作用。第三，業(yè)績(jī)良好的信用評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)。美國(guó)信用評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)的評(píng)級(jí)標(biāo)準(zhǔn)客觀、準(zhǔn)確性高，評(píng)級(jí)結(jié)果在金融市場(chǎng)中得到普遍認(rèn)可，為融資擔(dān)保機(jī)構(gòu)的發(fā)展提供了良好條件。

　?。ㄋ模╋L(fēng)險(xiǎn)控制。為有效防控?fù)?dān)保業(yè)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，SBA除了在項(xiàng)目篩選上嚴(yán)格把關(guān)外，在經(jīng)營(yíng)活動(dòng)中也采取一些必要的措施分散風(fēng)險(xiǎn)。一是實(shí)行合作準(zhǔn)入制。SBA對(duì)申請(qǐng)準(zhǔn)入的金融機(jī)構(gòu)實(shí)行資格審查和風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估制度，主要是審查金融機(jī)構(gòu)的合規(guī)性和風(fēng)險(xiǎn)情況，擇優(yōu)開(kāi)展合作。為提高效率，對(duì)貸款的擔(dān)保按金額劃分檔次，差異化設(shè)置審批程序和擔(dān)保金額。目前，SBA已與7000多家金融機(jī)構(gòu)建立了貸款擔(dān)保合作關(guān)系。二是實(shí)行風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)。15萬(wàn)美元以內(nèi)的貸款，擔(dān)保機(jī)構(gòu)最多分擔(dān) 85\%；15萬(wàn)美元以上的貸款，擔(dān)保機(jī)構(gòu)最多分擔(dān) 75\%，敞口部分風(fēng)險(xiǎn)由銀行承擔(dān)，以此規(guī)避道德風(fēng)險(xiǎn)，實(shí)現(xiàn)擔(dān)保機(jī)構(gòu)風(fēng)險(xiǎn)可控，使小企業(yè)的貸款獲得率和服務(wù)效率大幅提升。三是實(shí)行合作評(píng)價(jià)。SBA 對(duì)銀行的合作業(yè)績(jī)、風(fēng)險(xiǎn)狀況進(jìn)行跟蹤分析和檢測(cè)，將合作業(yè)務(wù)狀況好的銀行列為優(yōu)先級(jí)，給予優(yōu)惠條件；對(duì)代償率超過(guò)平均水平的貸款上門(mén)溝通，對(duì)出現(xiàn)重大合作風(fēng)險(xiǎn)的給予警告，直至解除合作協(xié)議。

　　日本中小企業(yè)融資擔(dān)保行業(yè)發(fā)展主要經(jīng)驗(yàn)

　?。ㄒ唬v史沿革。早在30年代初，日本為了保護(hù)中小企業(yè)就采取了政府緊急貸款、都道府縣對(duì)金融機(jī)構(gòu)壞賬損失賠償?shù)榷囗?xiàng)政策性措施。1937年日本成立了東京都中小微企業(yè)信用保證協(xié)會(huì)，實(shí)行信用保證制度，是世界上較早建立信用擔(dān)保機(jī)制的國(guó)家之一。二戰(zhàn)結(jié)束后，日本信用保證協(xié)會(huì)在各都道府縣紛紛建立。截至1952年，日本共設(shè)立了52個(gè)信用保證協(xié)會(huì)，覆蓋全日本。1955年成立了全國(guó)信用保證協(xié)會(huì)聯(lián)合會(huì)，該協(xié)會(huì)是以為中小企業(yè)提供擔(dān)保為目標(biāo)的非營(yíng)利性政策性擔(dān)保機(jī)構(gòu)，貫徹日本政府支持中小企業(yè)發(fā)展的產(chǎn)業(yè)政策，通過(guò)信用擔(dān)保提高中小企業(yè)的融資能力，促使其健康發(fā)展。1958年日本成立全國(guó)性的中小企業(yè)信用保險(xiǎn)公庫(kù)，以中央政府財(cái)政撥款為資本金，對(duì)信用保證協(xié)會(huì)進(jìn)行保證保險(xiǎn)，對(duì)于信用保證協(xié)會(huì)代償后取得求償權(quán)而不能收回的損失，最終由政府預(yù)算撥款補(bǔ)償，以保障信用保證協(xié)會(huì)正常運(yùn)轉(zhuǎn)，支持經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

　?。ǘ┵Y金來(lái)源。日本中央信用保險(xiǎn)公庫(kù)的資本金由中央政府財(cái)政全額撥款；地方信用保證協(xié)會(huì)是公共法人，獨(dú)立于政府運(yùn)作，日本各都道府縣地方政府會(huì)根據(jù)當(dāng)?shù)刂行∑髽I(yè)融資實(shí)際需求，以地方財(cái)政預(yù)算撥款給予資本金補(bǔ)充。各地方政府出資比例不同，但一般不低于50\%，其余部分由當(dāng)?shù)刂行∑髽I(yè)、金融機(jī)構(gòu)、企業(yè)團(tuán)體共同出資。此外，各地方金融機(jī)構(gòu)捐助的資金可以直接用于成本費(fèi)用開(kāi)支。日本政府還將支持中小企業(yè)發(fā)展的政策性資金以優(yōu)惠利率借給信用擔(dān)保協(xié)會(huì)，協(xié)會(huì)將其存入金融機(jī)構(gòu)，以獲得利差收入。

　?。ㄈ┓森h(huán)境。日本非常重視中小企業(yè)融資擔(dān)保立法工作。為更好地解決中小企業(yè)融資難問(wèn)題，日本政府于1953年頒布了《中小企業(yè)信用保證協(xié)會(huì)法》，并依法成立了信用保證協(xié)會(huì)，幫助中小企業(yè)從銀行等金融機(jī)構(gòu)獲得貸款，為中小企業(yè)的發(fā)展，提供了重要幫助。1958年7月頒布了《中小企業(yè)信用保險(xiǎn)公庫(kù)法》，明確了中小企業(yè)信用保險(xiǎn)公庫(kù)對(duì)中小企業(yè)者的債務(wù)保證進(jìn)行保險(xiǎn)的目標(biāo)和向信用保證協(xié)會(huì)提供其所需資本的法律制度安排，為中小企業(yè)融資暢通渠道。同時(shí)，日本政府出臺(tái)了一系列政府施行令和施行規(guī)則，明確信用擔(dān)保機(jī)構(gòu)的經(jīng)營(yíng)范圍、擔(dān)保的對(duì)象、風(fēng)險(xiǎn)控制、內(nèi)部管理制度、信息披露、管理機(jī)構(gòu)及其權(quán)限等。

　?。ㄋ模╋L(fēng)險(xiǎn)控制。經(jīng)過(guò)近一個(gè)世紀(jì)的發(fā)展，日本政府在不干預(yù)融資擔(dān)保機(jī)構(gòu)經(jīng)營(yíng)的同時(shí)，制定了銀行、融資擔(dān)保機(jī)構(gòu)與企業(yè)之間的風(fēng)險(xiǎn)分散機(jī)制與補(bǔ)償措施，形成了比較健全的風(fēng)險(xiǎn)防控機(jī)制。在一般情況下，中小企業(yè)信用擔(dān)保協(xié)會(huì)對(duì)中小企業(yè)貸款按70\%~80\%的比例提供擔(dān)保，剩余的敞口風(fēng)險(xiǎn)由銀行承擔(dān)，并且會(huì)根據(jù)具體情況設(shè)置反擔(dān)保、設(shè)定財(cái)產(chǎn)抵押、連帶擔(dān)保人等措施。

　　中國(guó)融資擔(dān)保行業(yè)發(fā)展的特點(diǎn)和建議

　?。ㄒ唬┨攸c(diǎn)。一是行業(yè)起步較晚。我國(guó)第一家專業(yè)融資擔(dān)保公司——中國(guó)經(jīng)濟(jì)技術(shù)投資擔(dān)保公司于1993年經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)成立，是唯一一家經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)主要從事融資擔(dān)保業(yè)務(wù)、兼營(yíng)投資等業(yè)務(wù)的全國(guó)性擔(dān)保機(jī)構(gòu)。1994年12月，深圳市成立深圳高新技術(shù)投資擔(dān)保有限公司，首開(kāi)地方政府設(shè)立貸款擔(dān)保公司之先河。

　　二是監(jiān)管架構(gòu)形成較晚。2017年以前，由于融資擔(dān)保業(yè)務(wù)的多樣性，我國(guó)融資擔(dān)保行業(yè)作為后起的服務(wù)行業(yè)呈現(xiàn)為多頭管理的狀態(tài)，相關(guān)政策碎片化，要求不一，形成眾多的管理斷頭與盲點(diǎn)，融資擔(dān)保機(jī)構(gòu)服務(wù)功能和能力普遍不足。為此，2017年8月國(guó)務(wù)院發(fā)布了《融資擔(dān)保公司監(jiān)管條例》，規(guī)范明確了監(jiān)管主體與責(zé)任分工，明確省級(jí)政府確定的部門(mén)負(fù)責(zé)對(duì)本地區(qū)融資擔(dān)保機(jī)構(gòu)的監(jiān)督管理。2018年3月，十三屆人大一次會(huì)議審議通過(guò)的國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案，進(jìn)一步明確了由地方金融監(jiān)督管理部門(mén)負(fù)責(zé)對(duì)融資擔(dān)保機(jī)構(gòu)的監(jiān)管，進(jìn)一步明確了監(jiān)管組織架構(gòu)。2020年，銀保監(jiān)會(huì)發(fā)布《關(guān)于做好政府性融資擔(dān)保機(jī)構(gòu)監(jiān)管工作的通知》，以進(jìn)一步規(guī)范政府性融資擔(dān)保體系，加大財(cái)政政策支持力度，發(fā)揮地方金融監(jiān)督管理局的監(jiān)管指導(dǎo)作用。

　　三是市場(chǎng)分層明顯，馬太效應(yīng)嚴(yán)重。由于地域間經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡，各地財(cái)力相差懸殊，區(qū)域融資擔(dān)保扶持政策差異明顯。發(fā)達(dá)地區(qū)融資擔(dān)保等外部增信力量越強(qiáng)，資源向發(fā)達(dá)地區(qū)順勢(shì)流動(dòng)慣性越大，制約了地區(qū)均衡發(fā)展的政策目標(biāo)。

　　四是法律保障不足。相關(guān)法律過(guò)于粗放，可操作性差，缺少針對(duì)融資擔(dān)保機(jī)構(gòu)性質(zhì)與特點(diǎn)的法律保障措施。

　?。ǘ┙ㄗh。一是完善法律保障與規(guī)范體系。第一，完善法律保障體系。特別是應(yīng)盡快完善支持融資擔(dān)保機(jī)構(gòu)債權(quán)變更、變現(xiàn)、風(fēng)險(xiǎn)準(zhǔn)備金稅前計(jì)提等扶持性法律法規(guī)，簡(jiǎn)化債權(quán)追索程序，縮短訴訟時(shí)間，為融資擔(dān)保行業(yè)的健康、可持續(xù)發(fā)展提供法律保障。第二，健全規(guī)范體系。建立與施行融資擔(dān)保機(jī)構(gòu)與金融機(jī)構(gòu)合作準(zhǔn)入、風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)和合作評(píng)估制度，有效防范和分散風(fēng)險(xiǎn)；明確融資擔(dān)保機(jī)構(gòu)的經(jīng)營(yíng)范圍、擔(dān)保對(duì)象、風(fēng)險(xiǎn)控制、內(nèi)部管理和信息披露要求。

　　二是建立常態(tài)化的政府支持機(jī)制。第一，建立政府導(dǎo)向及時(shí)跟進(jìn)機(jī)制。對(duì)政府支持領(lǐng)域的融資擔(dān)保業(yè)務(wù)，實(shí)行融資擔(dān)保機(jī)構(gòu)降低收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)與政府資金、稅收扶持聯(lián)動(dòng)的正向激勵(lì)政策，提高融資擔(dān)保機(jī)構(gòu)服務(wù)國(guó)家經(jīng)濟(jì)與產(chǎn)業(yè)政策和實(shí)體經(jīng)濟(jì)的動(dòng)力及能力。第二，完善融資擔(dān)保機(jī)構(gòu)對(duì)政府政策響應(yīng)效果評(píng)價(jià)，建立常態(tài)化的資本金補(bǔ)充和運(yùn)行費(fèi)用支持制度。

　　三是加大貧弱地區(qū)的政策扶持力度。充分發(fā)揮財(cái)稅政策引導(dǎo)作用，激勵(lì)融資擔(dān)保機(jī)構(gòu)和金融機(jī)構(gòu)資源更多流向貧弱地區(qū)，促進(jìn)改善區(qū)域經(jīng)濟(jì)不平衡問(wèn)題。

　　四是加強(qiáng)融資擔(dān)保自律組織建設(shè)。為融資擔(dān)保機(jī)構(gòu)舉辦培訓(xùn)、交流研討等活動(dòng)，發(fā)行專業(yè)出版物，推動(dòng)融資擔(dān)保理論學(xué)術(shù)研究，提高融資擔(dān)保機(jī)構(gòu)的服務(wù)功能和服務(wù)能力。